Por qué el gobierno está constantemente a punto de cerrar

Cada diciembre, parece que el gobierno de los Estados Unidos se encuentra en el mismo lugar: tratando desesperadamente de evitar otro cierre del gobierno y todos los problemas económicos y políticos que traería.

Este año no ha sido diferente.

Esta semana, el Congreso está luchando para aprobar una resolución continua (CR), o proyecto de ley de gastos a corto plazo, para evitar un cierre del gobierno antes de que los fondos existentes se agoten el viernes. En general, se espera que los legisladores lo hagan: los demócratas y republicanos dijeron el jueves que llegaron a un acuerdo que extenderá los fondos gubernamentales hasta febrero, pero la medida aún debe aprobarse en la Cámara de Representantes y el Senado.

La amenaza de un cierre del gobierno parece surgir anualmente, y algunos años, llega cada pocos meses en el otoño y el invierno. Debido a que la fecha límite para aprobar proyectos de ley de gastos anuales es a finales de septiembre, cuando el Congreso no cumple con esa fecha límite, generalmente aprueba un proyecto de ley de financiamiento a corto plazo que se extiende hasta diciembre, estableciendo una lucha contra el cierre del gobierno justo antes del año nuevo. Los cierres oficiales no comenzaron hasta la década de 1980, cuando el Fiscal General Benjamin Civiletti concluyó que las agencias federales no podían gastar dinero si no había sido aprobado por el Congreso.

Si parece que las paradas han estado ocurriendo más en los últimos años, es porque lo han hecho. Desde 2013, ha habido cuatro cierres del gobierno; antes de eso, el último fue en 1996. (En los años 80 y 90, también hubo varios cierres, pero el Congreso se apartó de esta táctica en los años siguientes.)

Las amenazas de cierres, y los cierres reales, son síntomas de lo polarizado que se ha vuelto el Congreso. A los demócratas y republicanos les ha resultado difícil ponerse de acuerdo en casi cualquier cosa, incluidas las facturas de gastos. En parte, eso se debe a que los proyectos de ley de gastos se han utilizado cada vez más como vehículos para prioridades partidistas que los legisladores no pudieron aprobar a principios de año. Estas provisiones se agregan a los proyectos de ley de gastos porque generalmente se consideran legislación que debe aprobarse; cuando no tienen éxito, las agencias federales carecen de fondos y servicios clave como tribunales de inmigración, parques nacionales y seguridad aeroportuaria no tienen suficiente dinero para seguir funcionando a plena capacidad.

Antes de 2013, no se había producido un cierre del gobierno en más de una década. Eso se debe en parte a las consecuencias políticas que experimentaron los republicanos cuando forzaron un largo cierre de 21 días en 1996. Después de que una ola de nuevos republicanos, incluidos miembros más conservadores del Tea Party, fueron elegidos en 2010, sin embargo, el partido optó por usar un cierre de nuevo en 2013 para tratar de desfinanciar la Ley de Cuidado de Salud Asequible.

Ese esfuerzo finalmente fracasó, pero desde entonces, algunos legisladores han visto los plazos de financiación como buenas oportunidades para enviar un mensaje político. Aunque se culpó a los republicanos por el cierre de 2013, jugó bien con ciertos miembros de la base del partido, subrayando cómo estos plazos podrían ser una oportunidad para energizar a los votantes republicanos.

Que ha dejado a los legisladores ansiosos por usar las facturas de gastos — y los cierres-para anotar puntos políticos y mostrar a los votantes de su partido que están luchando por las prioridades de los votantes. Este año, por ejemplo, los miembros del Comité de Libertad del Congreso están pidiendo a los republicanos del Senado que cierren el gobierno para protestar contra el financiamiento federal que se está utilizando para los mandatos de vacunación del presidente Joe Biden.

Por qué la amenaza de un cierre se ha vuelto tan común

El Congreso se ha dividido más en los últimos años, por lo que es más difícil encontrar compromisos en muchos proyectos de ley. Ese hecho también ha hecho que sea más difícil aprobar legislación sobre gastos, y no solo porque los legisladores quieran tomar posiciones políticas. Debido a que la polarización ha llevado a que los legisladores aprueben menos proyectos de ley en general, la legislación sobre gastos también se usa a menudo para abordar otros temas de política, lo que puede hacer que estas medidas sean más contenciosas.

» A medida que el Congreso ha consolidado más de su trabajo legislativo en menos proyectos de ley grandes que deben aprobarse, esos proyectos de ley soportan más conflictos políticos del Congreso», dice Molly Reynolds, investigadora principal de estudios de gobernanza en la Brookings Institution.

Por ejemplo, en esta ronda de negociaciones de apropiación, los republicanos han discrepado con los intentos de los demócratas de aumentar el financiamiento para medidas relacionadas con el clima.

A esta polarización se suma la inclinación del Congreso por postergar, y el resultado es que muchos de estos votos clave para gastos se envían cada vez que hay una fecha límite de cierre.

Con la espalda contra la pared, los legisladores a menudo tratan de evitar los cierres con resoluciones continuas. Pero esas son solo otra forma de dilación, y una que también exacerba el problema original. Dado que el Congreso utiliza los CRs como parches de gastos a corto plazo con fechas de vencimiento establecidas, cada vez que expira uno, proporciona otra oportunidad para alardear y complacer a la base de un partido. Esos esfuerzos, a su vez, una vez más distraen la atención de la negociación necesaria para encontrar un compromiso que permita que se apruebe el proyecto de ley de gastos, lo que conduce a otro CR de última hora, y el ciclo se repite de nuevo.

Este año, por ejemplo, el Congreso aprobó una resolución continua para el presupuesto en septiembre y está programado para hacer otra esta semana. Cuando ese segundo CR expire de nuevo el próximo año, los legisladores también podrían amenazar con un cierre. Y debido a que el gobierno ha cerrado antes, la posibilidad de hacerlo de nuevo ya no parece un resultado nuclear tan grande como lo hizo una vez.

«Para cada lado, juega a su base política para luchar por lo que creen que es importante. No hay una fuerte oleada del público estadounidense que diga compromiso, avanzar, mantener abierto el gobierno», dice Mark Harkins, investigador principal del Instituto de Asuntos Gubernamentales de la Universidad de Georgetown. «Hay un fuerte repunte de los republicanos conservadores que dicen cerrar, mantener nuestras prioridades.»

Ese fuerte repunte fue evidente en 2013, cuando la ira popular por el Obamacare llevó a los republicanos de la Cámara de Representantes a negarse a votar por un proyecto de ley de gastos si incluía dinero para la Ley de Cuidado de Salud Asequible. Eso obligó a un cierre, y los legisladores republicanos dejaron clara con éxito su oposición a la ley, aunque finalmente cedieron y se aprobaron los fondos para la ACA. Esa oposición se convirtió en una parte importante de los mensajes de mitad de período del partido en 2014, un año en el que recuperaron con éxito el control del Senado y conservaron la Cámara de Representantes.

A principios de 2018, los demócratas repitieron esta estrategia, negándose a votar por la legislación de gastos porque querían más protecciones para los beneficiarios de DACA, una vez más utilizando los proyectos de ley de gastos para apalancamiento político. Y a finales de 2018, el presidente Donald Trump se negó a aprobar un paquete de gastos a menos que contuviera dinero para su muro fronterizo, dinero que finalmente encontró otras formas de apropiarse.

Mientras que los miembros de ambos partidos han utilizado históricamente cierres, los republicanos han sido más propensos a hacerlo debido a un amplio interés en reducir los servicios gubernamentales. Y cuando hay mayorías estrechas en la Cámara de Representantes y el Senado, como es el caso actualmente, el incentivo para que los legisladores descarrilen proyectos de ley que deben aprobarse como medio para hacer una declaración política, es aún mayor. Como aprendieron los republicanos hace solo unos años, hacerlo podría reforzar sus mensajes para las próximas elecciones y permitir que la minoría recupere el control.

» Si estás enfocado en volver a la mayoría … proporciona un incentivo para que las partes sean menos cooperativas. Proporciona un incentivo para ser un poco difícil», dice Alison Craig, profesora de gobierno de la Universidad de Texas en Austin.

Pero es importante recordar que tales maniobras, aunque de naturaleza política, pueden tener consecuencias reales. Durante el último cierre, 800.000 trabajadores federales se quedaron sin sueldo durante más de un mes, y los EE.UU. perdieron permanentemente 3 3 mil millones en PIB. Incluso cuando el gobierno en realidad no cierra, la amenaza de uno crea una gran incertidumbre para las agencias federales y los empleados mientras luchan por planificar posibles cierres.

Hay una manera de eliminar la amenaza de apagado

Hay una manera de neutralizar la amenaza de un apagado, pero también podría tener algunas desventajas.

Tras el cierre de 35 días de 2019, el más largo que ha experimentado el país, varios legisladores, incluido el senador Sen. Rob Portman (R-OH) y Mark Warner (D-VA) — presentaron proyectos de ley que establecerían «resoluciones continuas automáticas», o proyectos de ley de financiamiento a corto plazo que entrarían en vigor de inmediato si el Congreso no aprueba medidas de asignación para el 1 de octubre. La idea es que el CRS automático podría servir como una red de seguridad, asegurando que las agencias federales nunca se queden sin fondos y que el gobierno nunca cierre.

Para asegurarse de que los legisladores sigan motivados para aprobar nuevos proyectos de ley de gastos y no depender de resoluciones continuas automáticas a perpetuidad, los proyectos de ley de Portman y Warner también tienen disposiciones que podrían forzar recortes dolorosos si no se toman medidas. El proyecto de ley de Portman recortaría un 1 por ciento en el gasto total del gobierno si los legisladores no aprueban legislación de un año completo en 120 días, y el de Warner recortaría los fondos para los poderes ejecutivo y legislativo.

Una de las desventajas potenciales de los CRS automáticos es que podrían hacer que el Congreso se sintiera satisfecho y no se interesara en negociar paquetes de gastos más grandes si pudiera seguir confiando en los CRs.

«Un CR, si bien es ciertamente mejor que un cierre, es prácticamente la siguiente peor cosa», dijo previamente a NBC News Shai Akabas, director asociado del Proyecto de Política Económica en el Bipartidista Policy Center. «Si hacemos que sea más fácil hacer un CR al hacerlo automático, probablemente tendremos muchos CRs.»

La amenaza de un cierre del gobierno ha obligado históricamente a los legisladores a intentar comprometer ciertas prioridades de política; por ejemplo, los acuerdos de gastos pasados han incluido acuerdos sobre aumentos salariales para empleados federales y ayuda para agricultores. Sin plazos precisos para llegar a tales acuerdos, podría haber un menor impulso para hacerlo.

«A nadie le gustan los cierres del gobierno per se, por supuesto, pero la capacidad de retener fondos, ya sea de programas específicos, departamentos específicos o, en el extremo, de todo el gobierno, puede ser una parte muy poderosa del conjunto de herramientas del Congreso», dijo anteriormente a Vox el profesor de derecho de Cornell, Josh Chafetz. «Nada trae a la mesa a varias partes del poder ejecutivo como las amenazas a su financiamiento, y cualquier cosa que disminuya la capacidad del Congreso para retener ese financiamiento disminuye, en consecuencia, su capacidad para obligar al ejecutivo a negociar y hacer concesiones.»

Por ahora, la automatización del proceso de CR no parece estar sobre la mesa. Por lo tanto, la amenaza de un cierre continuará amenazando tanto las negociaciones de esta semana como las futuras.