Pourquoi le gouvernement est constamment sur le point de fermer

Chaque mois de décembre, il semble que le gouvernement américain se retrouve au même endroit: essayant désespérément d’éviter une nouvelle fermeture du gouvernement et tous les problèmes économiques et politiques qui en découleraient.

Cette année n’a pas été différente.

Cette semaine, le Congrès se démène pour adopter une résolution permanente (CR), ou projet de loi sur les dépenses à court terme, afin d’éviter une fermeture du gouvernement avant l’épuisement des fonds existants vendredi. Les législateurs devraient généralement le faire: les démocrates et les républicains ont annoncé jeudi avoir conclu un accord qui prolongera le financement du gouvernement jusqu’en février, mais la mesure doit encore passer à la fois à la Chambre et au Sénat.

La menace d’une fermeture du gouvernement semble planer sur une base annuelle, et certaines années, elle survient tous les quelques mois à l’automne et en hiver. Parce que la date limite pour adopter les projets de loi de dépenses annuels est la fin de septembre, lorsque le Congrès rate cette date limite, il adopte généralement un projet de loi de financement à court terme qui va jusqu’en décembre – mettant en place un combat de fermeture du gouvernement juste avant la nouvelle année. Les fermetures officielles n’ont commencé à se produire que dans les années 1980, lorsque le procureur général Benjamin Civiletti a conclu que les agences fédérales ne pouvaient pas dépenser d’argent si elles n’avaient pas été approuvées par le Congrès.

S’il semble que des fermetures se soient produites davantage ces dernières années, c’est parce qu’elles l’ont fait. Depuis 2013, il y a eu quatre fermetures gouvernementales; avant cela, la dernière remontait à 1996. (Dans les années 1980 et 90, il y a également eu plusieurs fermetures, mais le Congrès a évité cette tactique dans les années qui ont suivi.)

Les menaces de fermeture, et les fermetures réelles, sont les symptômes de la polarisation du Congrès. Les démocrates et les républicains ont eu du mal à s’entendre sur à peu près tout, y compris les projets de loi sur les dépenses. En partie, c’est parce que les projets de loi de dépenses ont de plus en plus été utilisés comme véhicules pour les priorités partisanes que les législateurs n’ont pas pu adopter plus tôt dans l’année. Ces dispositions sont ajoutées aux factures de dépenses parce qu’elles sont généralement considérées comme des lois à adopter; lorsqu’elles ne réussissent pas, les agences fédérales ne sont pas financées et les services clés comme les tribunaux de l’immigration, les parcs nationaux et la sécurité aéroportuaire n’ont pas assez d’argent pour continuer à fonctionner à pleine capacité.

Avant 2013, une fermeture du gouvernement ne s’était pas produite depuis plus d’une décennie. Cela est en partie dû aux retombées politiques subies par les républicains lorsqu’ils ont forcé une longue fermeture de 21 jours en 1996. Après une vague de nouveaux républicains, y compris des membres plus conservateurs du Tea Party, ont été élus en 2010, cependant, le parti a choisi d’utiliser à nouveau un shutdown en 2013 pour tenter de neutraliser l’Affordable Care Act.

Cet effort a finalement échoué, mais depuis lors, certains législateurs ont vu dans les délais de financement de bonnes occasions d’envoyer un message politique. Bien que les républicains aient été blâmés pour la fermeture de 2013, cela a bien joué avec certains membres de la base du parti, soulignant comment ces échéances pourraient être une occasion de dynamiser les électeurs du GOP.

Cela a laissé les législateurs désireux d’utiliser les projets de loi de dépenses — et les fermetures — pour marquer des points politiques et montrer aux électeurs de leur parti qu’ils se battent pour les priorités des électeurs. Cette année, par exemple, les membres du congressional Freedom Caucus appellent les républicains du Sénat à fermer le gouvernement pour protester contre le financement fédéral utilisé pour les mandats vaccinaux du président Joe Biden.

Pourquoi la menace d’une fermeture est devenue si courante

Le Congrès est devenu plus divisé ces dernières années, ce qui rend plus difficile la recherche de compromis sur de nombreux projets de loi. Ce fait a également rendu plus difficile l’adoption de lois sur les dépenses, et pas seulement parce que les législateurs veulent prendre des positions politiques. Parce que la polarisation a conduit les législateurs à approuver moins de projets de loi dans l’ensemble, la législation sur les dépenses est également souvent utilisée pour traiter d’autres questions de politique, ce qui peut rendre ces mesures plus controversées.

« Alors que le Congrès a consolidé une plus grande partie de son travail législatif en moins de grands projets de loi à adopter, ces projets de loi portent davantage sur les conflits politiques du Congrès », explique Molly Reynolds, chercheuse principale en études sur la gouvernance à la Brookings Institution.

Par exemple, dans ce cycle de négociations sur les crédits, les républicains ont contesté les tentatives des démocrates de renforcer le financement des mesures liées au climat.

Ajoutez à cette polarisation le penchant du Congrès pour la procrastination, et le résultat est que beaucoup de ces votes de dépenses clés tombent au fil à chaque fois qu’il y a une date limite de fermeture.

Dos au mur, les législateurs tentent souvent d’éviter les fermetures avec des résolutions continues. Mais ce ne sont là qu’une autre forme de procrastination, qui exacerbe également le problème initial. Étant donné que le Congrès utilise le CRS comme correctifs de dépenses à court terme avec des dates d’expiration définies, chaque fois que l’un d’eux expire, il offre une autre occasion de se faire remarquer et de s’en prendre à la base d’un parti. Ces efforts, à leur tour, détournent une fois de plus la négociation nécessaire pour trouver un compromis qui permettrait d’adopter le projet de loi de dépenses, conduisant à un énième CR de dernière minute, et le cycle se répète à nouveau.

Cette année, par exemple, le Congrès a adopté une résolution permanente pour le budget en septembre et devrait en adopter une autre cette semaine. Lorsque ce deuxième CR expire à nouveau l’année prochaine, les législateurs pourraient également menacer de fermer leurs portes. Et parce que le gouvernement a déjà fermé ses portes, la possibilité de le faire à nouveau ne semble plus être autant un résultat nucléaire qu’auparavant.

 » Pour chaque camp, c’est à leur base politique de se battre pour ce qu’ils pensent être important. Il n’y a pas une forte poussée du public américain qui dit compromis, aller de l’avant, garder le gouvernement ouvert « , explique Mark Harkins, chercheur principal à l’Institut des affaires gouvernementales de l’Université de Georgetown. « Il y a une forte poussée des républicains conservateurs qui disent fermer, garder nos priorités. »

Cette forte reprise était évidente en 2013, lorsque la colère populaire contre l’Obamacare a conduit les républicains de la Chambre à refuser de voter pour un projet de loi de dépenses s’il incluait de l’argent pour l’Affordable Care Act. Cela a forcé une fermeture, et les législateurs du GOP ont clairement exprimé leur opposition à la loi, bien qu’ils aient finalement cédé et que le financement de l’ACA soit adopté. Cette opposition est devenue une partie importante du message de mi-mandat du parti en 2014, une année au cours de laquelle ils ont réussi à reprendre le contrôle du Sénat et à conserver la Chambre.

Au début de 2018, les démocrates ont répété cette stratégie, refusant de voter pour la législation sur les dépenses parce qu’ils voulaient plus de protections pour les bénéficiaires de DACA, utilisant une fois de plus les factures de dépenses pour un effet de levier politique. Et à la fin de 2018, le président Donald Trump a refusé d’approuver un paquet de dépenses à moins qu’il ne contienne de l’argent pour son mur frontalier, argent qu’il a finalement trouvé d’autres moyens de s’approprier.

Alors que les membres des deux partis ont historiquement utilisé des fermetures, les républicains ont été plus susceptibles de le faire en raison d’un large intérêt pour la réduction des services gouvernementaux. Et lorsqu’il y a des majorités serrées à la Chambre et au Sénat, comme c’est actuellement le cas, l’incitation des législateurs à faire dérailler les projets de loi à adopter comme moyen de faire une déclaration politique est encore plus élevée. Comme les républicains l’ont appris il y a quelques années à peine, cela pourrait renforcer leur message pour les élections à venir — et permettre à la minorité de reprendre le contrôle.

« Si vous êtes concentré sur le retour dans la majorité… cela incite les parties à être moins coopératives. Cela incite à être un peu difficile « , explique Alison Craig, professeure au gouvernement à l’Université du Texas à Austin.

Mais il est important de se rappeler que de telles manœuvres, bien que de nature politique, peuvent avoir de réelles conséquences. Lors du dernier shutdown, 800 000 travailleurs fédéraux sont restés sans salaire pendant plus d’un mois et les États-Unis ont perdu définitivement 3 milliards de dollars de PIB. Même lorsque le gouvernement ne ferme pas réellement, la menace d’une fermeture crée une énorme incertitude pour les agences fédérales et les employés qui ont du mal à planifier des fermetures potentielles.

Il existe un moyen de supprimer la menace d’arrêt

Il existe un moyen de neutraliser la menace d’arrêt, mais cela pourrait également avoir des inconvénients.

À la suite de la fermeture de 35 jours en 2019, la plus longue que le pays ait connue, plusieurs législateurs – dont Sens. Rob Portman (R-OH) et Mark Warner (D—VA) – ont présenté des projets de loi qui mettraient en place des « résolutions permanentes automatiques », ou des projets de loi de financement à court terme qui entreraient en vigueur immédiatement si le Congrès n’adopte pas de mesures d’appropriation d’ici le 1er octobre. L’idée est que les CRS automatiques pourraient servir de filet de sécurité, garantissant que les agences fédérales ne manquent jamais de financement et que le gouvernement ne ferme jamais.

Pour s’assurer que les législateurs seraient toujours motivés à adopter de nouveaux projets de loi de dépenses et à ne pas s’appuyer sur des résolutions permanentes automatiques à perpétuité, les projets de loi de Portman et de Warner contiennent également des dispositions qui pourraient forcer des coupes douloureuses si aucune mesure n’est prise. Le projet de loi de Portman réduirait de 1% les dépenses totales du gouvernement si les législateurs n’adoptaient pas de législation pour toute l’année dans les jours 120, et Warner réduirait le financement des pouvoirs exécutif et législatif.

L’un des inconvénients potentiels des CRS automatiques est qu’ils pourraient rendre le Congrès complaisant et désintéressé de négocier des forfaits de dépenses plus importants s’ils sont en mesure de continuer à compter sur les CRS.

« Un CR, bien qu’il soit certainement meilleur qu’un shutdown, est à peu près la pire chose à faire », a précédemment déclaré Shai Akabas, directeur associé du projet de politique économique au Bipartisan Policy Center, à NBC News. « Si nous facilitons la réalisation d’un CR en le rendant automatique, nous aurons probablement beaucoup de CRS. »

La menace d’une fermeture du gouvernement a historiquement forcé les législateurs à tenter de faire des compromis sur certaines priorités politiques; par exemple, les accords passés sur les dépenses comprenaient des accords sur les augmentations de salaire des employés fédéraux et l’aide aux agriculteurs. Sans délais serrés pour trouver de tels accords, il pourrait y avoir une impulsion réduite pour le faire.

« Personne n’aime les fermetures du gouvernement en soi, bien sûr, mais la possibilité de retenir des fonds — que ce soit de programmes spécifiques, de départements spécifiques ou, à l’extrême, de l’ensemble du gouvernement — peut être un élément très puissant de la boîte à outils du congrès », a précédemment déclaré Josh Chafetz, professeur de droit à Cornell, à Vox. « Rien n’amène diverses parties du pouvoir exécutif à la table comme des menaces à leur financement, et tout ce qui diminue la capacité du Congrès à retenir ce financement diminue en conséquence sa capacité à forcer l’exécutif à négocier et à faire des concessions. »

Pour l’instant, l’automatisation du processus CR ne semble pas être sur la table. La menace d’une fermeture continuera donc de planer à la fois sur les négociations de cette semaine et sur celles à venir.